L’abolizione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali è uno degli aspetti di maggiore delicatezza del maxi emendamento al disegno di legge di conversione del d.l. 78/2010.


L’abolizione dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali è uno degli aspetti di maggiore delicatezza del maxi emendamento al disegno di legge di conversione del d.l. 78/2010.
Si tratta di un addio ad una “creatura” della legge 127/1997, istituita all’epoca della tanto ancora oggi controversa riforma dello status dei segretari. Cade così un altro pezzo della riforma Bassanini, dopo la soppressione delle funzioni del direttore generale nei comuni con popolazione fino a 100.000 abitanti.
L’Agenzia venne creata, all’epoca, nel complesso disegno posto in essere per “salvare” dal referendum abrogativo la figura del segretario comunale. I punti essenziali della norma, scritti per superare positivamente la campagna contraria ai segretari comunali furono sostanzialmente tre:
1.      la soppressione del parere preventivo di legittimità del segretario sulle proposte di deliberazione (per la verità, sostanzialmente inutile, poiché contestualmente la riforma svuotava gli organi di governo quasi di ogni potere di amministrazione attiva); il parere era visto come il “simbolo” dell’ingerenza di Roma, tramite il segretario, sull’autonomia locale;
2.      la costituzione dell’Agenzia autonoma, che avrebbe gestito invece del Ministero dell’interno il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali; anche in questo modo, si dava attuazione alle rivendicazioni in particolare della Lega, eliminando la dipendenza diretta dei segretari dalle Prefetture e dal Viminale, rafforzando la dipendenza funzionale da sindaci e presidenti di provincia, libero di scegliere sostanzialmente ad libitum dall’albo gestito da un’Agenzia indipendente, non confondibile con le “odiate” strutture ministeriali;
3.      la creazione della figura del direttore generale, sorta in chiara contrapposizione col segretario ed all’evidente scopo di sottrargli le funzioni di coordinamento della dirigenza; ulteriore fine non tanto recondito era di favorire un collegamento molto stretto tra direttore ed organo di governo.
La riforma dello status dei segretari comunali e l’introduzione del direttore generale, tuttavia, nonè sopravvissuto alla dura prova del tempo, inutile negarlo.
Alla figura del direttore generale ha assestato un colpo esiziale la legge 198/2009, poi modificata dal d.l. 2/2010 convertito in legge 42/2010, che ha imposto la soppressione delle funzioni del direttore generale nei comuni con popolazione fino a 100.000 abitanti. Guarda caso, proprio quella fascia nella quale era più frequente il conferimento dell’incarico di direttore generale ai segretari, circostanza causa di un’intricata ed oggettivamente poco accettabile giungla retributiva.
In comuni piccolissimi, i segretari/direttori ottenevano indennità “direttoriali” molto alte, anche se presenti per pochissime ore la settimana; l’indennità di direttore, solo prevista, ma mai regolata dalla contrattazione (in spregio ai principi di onnicomprensività e determinatezza delle retribuzioni) varia moltissimo da ente a ente, creando segretari/ direttori di serie a, b, fino alla z, divenendo oggetto di una negoziazione, che ha portato enti molto grandi a dequalificarsi per accontentare il segretario, ed enti piccoli a dissanguarsi, mentre, magari, allo scopo di risparmiare applicavano l’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000.
Insomma, l’esperimento non ha dato affatto buona prova di sé e con ritardo, forse in modo anche eccessivamente drastico, neè stato decretato il fallimento, con la marginalizzazione della funzione del direttore in pochi enti d grandi dimensioni, nei quali, comunque, occorrerebbe una seria analisi sulla necessità di permanenza di funzioni che si sono mostrate sempre meno manageriali, e sempre di più politiche.
Ora, il legislatore assesta un secondo, pesante colpo alle scelte, criticabili e infatti effimere, di 13 anni fa.
Il sistema delle nomine dei segretari dagli albi detenuti dall’Agenzia si è presto rivelato una onerosa (sia sul piano formale, sia su quello finanziario) formalità, una copertura a scelte effettuate sostanzialmente ad personam e senza particolari motivazioni da parte di sindaci e presidenti della provincia. Né l’autonomia dell’Agenzia ha potuto garantire altrettanta libertà d’azione dei segretari, una volta incaricati dai vertici monocratici delle amministrazioni locali: è, al contrario, conclamato che la legge 127/1997 ha minato alla radice la posizione di autonomia dei segretari.
In più, l’Agenzia si è dimostrata molto costosa, essendo composta di consigli di amministrazione nazionali e interregionali, con tanto di oneri per gettoni, gestione ordinaria, stipendi ed affitti e una certa “pompa”, particolarmente visibile negli uffici centrali.
Non essendo chiari i benefici a fronte degli evidenti oneri organizzativi, il legislatore ha scelto di individuare anche l’Ages tra gli altri enti da abolire. E la sopprime, prevedendo che le subentri a titolo universale il Ministero dell’interno, al quale saranno trasferite il personale e le risorse strumentali, sulla base di un successivo decreto da adottare di concerto col Ministero dell’economia.
Insomma, nella terra di Giambattista Vico e Tomasi di Lampedusa, si confermano i corsi e i ricorsi storici, sicché inevitabilmente i segretari comunali tornano sotto l’egida del Viminale.
Essendo, infatti, sin qui stati dipendenti dell’Agenzia, il loro rapporto di lavoro transiterà nuovamente nei ruoli del Ministero dell’interno, anche se l’emendamento non lo chiarisce espressamente.
D’altra parte, passando il tempo, le cose cambiano. La Lega, così fiera propositrice del referendum per l’abolizione dei segretari comunali e all’epoca all’opposizione non solo politica, ma anche al “sistema ordinamentale”, ha assunto un profilo di governo e istituzionale più marcato. Sì da non aver più critiche da muovere contro un sistema di disciplina dei segretari che sia governato dal Ministero dell’interno. Tanto più che l’inquilino del Viminale, attualmente, è proprio un esponente di spicco di quel partito.
L’emendamento, tuttavia, assolve solo alla funzione di tagliare i costi e, dunque, non entra nel merito dello status dei segretari.
Certo è che finché rimaneva in piedi l’Agenzia, la tormentata disciplina giuridica dei segretari trovava un caposaldo. La soppressione dell’Ages potrebbe rivelarsi invece il preludio ad ulteriori riforme sullo status, come inevitabilmente lascia intendere la già citata normativa sulla soppressione delle funzioni dei direttori generali negli enti di piccole e medie dimensioni.
Non si deve far finta di non sapere che la riforma Bassanini non ha mai contentato né la categoria dei segretari, né sindaci e presidenti di provincia, sì da mantenere in piedi un dibattito, talora in sordina ma mai sopito, sulla stessa configurazione del segretario come dirigente o meno, come appartenente o meno al comparto degli enti locali.
Probabilmente, la soppressione dell’Agenzia riaprirà questo tema e si riaccenderanno le luci sulla possibile riconduzione dei segretari alla dirigenza locale.
A meno che il ripristino del ruolo del Ministero non richiami le funzioni di controllo e garanzia di soggetto “terzo” proprie della storia del ruolo del segretario comunale, particolarmente coerenti col disegno di riforma dei controlli della bozza della “carta delle autonomie” e col disegno di legge (di cui però si è persa traccia) anticorruzione.
Che per i segretari, comunque, non tiri una buona aria, lo confermano alcuni altri indizi. In primo luogo, le non condivisibili conclusioni della commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, sul tema della costituzione degli organismi indipendenti di valutazione negli enti locali e sulla partecipazione a tali organismi dei segretari.
Con due recenti pareri in risposta a quesiti posti dai Comuni di Godeva di Sant’Urbano e Pastrengo, la Civit ha affermato che gli enti locali sono tenuti a costituire gli Oiv, sebbene non entro la data del 30 aprile 2010, ma, applicando le disposizioni degli articoli 16 e 31 del d.lgs 150/2009, entro il 31 dicembre 2010.
Su La Settimana degli Enti Locali già altre volte sono stati effettuati interventi molto critici nei confronti della Civit. Alcuni aspetti dell’operato, nello stile e nel merito, infatti, risultano tutt’altro che convincenti e, soprattutto, condivisibili.
Le affermazioni sugli Oiv negli enti locali sono, purtroppo, affette da gravi errori di prospettiva e di interpretazione.
Gli enti locali, a ben vedere, non devono affatto dotarsi degli organismi indipendenti di valutazione della performance, previsti dall’articolo 14 del d.lgs. 150/2009.
Il caos sull’applicabilità delle norme della riforma Brunetta al comparto regioni ed enti locali, creato dagli articoli 16 e 31 del decreto, è paradossale ed è grave che sia alimentato dalla Civit. Detti articoli definiscono come principi molte disposizioni, ingenerando l’equivoco che esse possano non essere applicate fino al 31 dicembre 2010, quando, esattamente al contrario, nonostante siano qualificate come principi, vi sia l’obbligo per gli enti di modificare le proprie regole e renderle conformi a quelle del d.lgs. 150/2009 ogni volta che vi sia da attuare l’istituto regolato da quelle norme, dunque anche ben prima del 31 dicembre 2009.
Comunque, un elemento è certo: proprio l’articolo 14 del d.lgs. 150/2009 (lo stesso vale per il 13), non è stato qualificato come principio, non essendo menzionato né dall’articolo 16, né dall’articolo 31 tra le norme che gli enti locali sono chiamati ad attuare entro il 31 dicembre 2010.
Così stando le cose, risulta all’evidenza la clamorosa svista della Civit, la quale erroneamente ritiene applicabile all’istituzione dell’Oiv un regime di attuazione che il d.lgs. 150/2009 riserva ad altre norme.
In effetti, poiché l’articolo 14 non è stato qualificato come norma di principio, molti enti locali stanno traendo la conclusione che, di conseguenza, esso sia da applicare integralmente.
Questa lettura della norma è, tuttavia, da respingere e dimostra come le indicazioni degli articoli 16 e 31 siano piuttosto sommarie e imprecise.
Non si deve incorrere nell’errore di non considerare come l’articolo 14 sia posto a riformare la disciplina generale della valutazione esclusivamente con riferimento alle amministrazioni statali. Infatti, la norma, al comma 2, primo periodo, afferma: “L’Organismo di cui al comma 1 sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286”. Tale disposizione, però, non si è mai applicata per gli enti locali.
Semplici regole logiche, allora, chiariscono che se una norma inapplicabile all’ordinamento locale viene modificata da altra norma e questa non ne disponga espressamente un ampliamento all’ordinamento locale, questo ne rimane escluso esattamente come prima.
Di conseguenza, le previsioni dell’articolo 14 non trovano per nulla, né in via diretta, né in via mediata, applicazione presso regioni ed enti locali, ma costituiscono semmai disposizioni di principio: in particolare, per gli enti locali continueranno a trovare applicazione le disposizioni dell’articolo 147 del d.lgs. 267/2000 che traducono nell’ordinamento locale principi e regole contenute proprio nel d.lgs. 286/1999, ma adattandoli alla realtà locale.
Pertanto, per gli enti locali valgono ancora le norme del menzionato articolo 147 e non muta il complesso degli organismi interni preposti al controllo, cioè il nucleo di valutazione ed il servizio di controllo interno.
Il comma 3 dell’articolo 14, del resto, offre un ulteriore indizio per rilevare che l’articolo 14 non possa applicarsi direttamente a comuni e province: infatti dispone che l’organismo indipendente sia nominato sentita la commissione prevista dall’articolo 13, sempre d.lgs. 150/2009. Ma, si tratterebbe di un’impresa impossibile: infatti un organo centralizzato composto da 30 dipendenti, qual è la commissione, dovrebbe formulare il proprio parere per l’attribuzione degli incarichi negli organi di controllo di oltre 8.000 enti locali: la paralisi apparirebbe totale e irrimediabile.
Gli enti locali, dunque, potranno fare riferimento all’articolo 14 solo come spunto per meglio precisare, nell’ambito del proprio regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, le funzioni e competenze dei propri organi di controllo, ispirandosi alle previsioni ivi contenute, senza applicare le specifiche regole sulla costituzione e nomina dei componenti. Con la sola eccezione di quanto prevede il comma 8 dell’articolo 14, ai sensi del quale i membri dei servizi di controllo e dei nuclei di valutazione non possono essere nominati tra soggetti che rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni, ovvero che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto simili rapporti nei tre anni precedenti la designazione. Infatti, il principio di neutralità dagli apparati politici e sindacali appare fondamentale, per garantire la terzietà e la specializzazione tecnica di questi organismi.
Sembra, lo si sottolinea con rammarico, evidente la volontà della Civit di assumere rilevanza estendendo anche agli enti locali competenze e funzioni di cui non dispone, imponendo – sulla base di una lettura inaccettabile della norma – di costituire gli Oiv: poiché la Civit sui componenti esercita un potere non indifferente, si può comprendere la voglia di allargare in confini della propria competenza. Ma ciò non giustifica chiavi interpretative assolutamente contrarie alla logica e alla legge.
Peraltro, la Civit, con lo specifico parere rivolto al Comune di Pastrengo, intende incidere anche sul ruolo dei segretari comunali, avvalendosi di un’argomentazione in parte corretta, in parte errata.
È corretto sottolineare che il segretario comunale non può partecipare (nemmeno come direttore) al nucleo di valutazione (sulla necessità dell’Oiv, si è detto prima), quale valutatore del proprio operato, visto l’evidente conflitto di interessi.
Ma, questo conflitto si evidenzia solo laddove il segretario/direttore risulti destinatario di funzioni gestionali. Il che, attuando correttamente le previsioni del d.lgs. 267/2000 non potrebbe mai avvenire, se non in quegli enti di piccole dimensioni nei quali la funzione del segretario è necessariamente anche sussidiaria alle inevitabili carenze di competenza del personale. Stante, invece, la ripartizione delle funzioni gestionali, da quelle di coordinamento e controllo, negli enti strutturati ove siano presenti funzionari incaricati nell’area delle posizioni organizzative e, soprattutto, dirigenti, non appare sorretta da alcuna corretta motivazione l’assegnazione al segretario e/o al direttore di competenze gestionali, che l’articolo 107 del d.lgs. 267/2000 riserva solo alla dirigenza, in via esclusiva.
Pertanto, in condizioni normali, il segretario (anche come direttore) può certamente far parte del nucleo. Anzi, laddove esso svolga le funzioni di controllo e coordinamento che gli sono proprie, risulterebbe particolarmente inopportuna la sua assenza nella compagine dell’organo di valutazione.
È ben evidente che la valutazione del segretario e del direttore, comunque, debba essere posta in essere dal nucleo di valutazione, assente il segretario componente per momentanea incompatibilità e proposta al sindaco, come suggerisce la Civit. Ma, questo non esclude affatto la possibilità che il segretario ne sia un componente. Semplicemente inaccettabile, poi, è la conclusione del parere: “l’Oiv deve essere composto da membri che assicurino la totale indipendenza dall’organo di indirizzo politico amministrativo, il che risulterebbe compromesso qualora si ammettesse la partecipazione del segretario comunale alla formazione dell’organismo”.
Anche la Civit cade nel marchiano errore in cui è incorsa l’Anci, nel ritenere che l’indipendenza dei componenti dell’Oiv (che, lo ribadiamo, comunque non deve per nulla essere costituito negli enti locali) risulti compromessa dalla circostanza che vi sia una dipendenza funzionale del segretario dal sindaco o dal presidente della provincia.
Questa visione dimostra quale sia lo sguardo che ultimamente si dà alla categoria ed aumenta le preoccupazioni segnalate sopra, con riferimento alla soppressione dell’Ages.
In ogni caso, la Civit dovrebbe prendere atto che l’indipendenza non coincide per alcuna ragione con la posizione di soggetto “esterno” all’organico dell’ente. A parte il fatto che i segretari, nonostante la soppressione dell’Ages, fino a modifiche ulteriori dello status, continueranno ad essere appunto “esterni” e, dunque, il problema non dovrebbe davvero porsi. Comunque, un “esterno” può essere perfettamente incaricato in quanto “consonante” col sindaco, nominato in quanto ne condivida orientamenti politici, fini e ideologie. Nulla di male. Ma, l’indipendenza che vuole assicurare l’articolo 14 è indicata al comma 8 e non è una puerile visione di semplicistica condizione di estraneità all’apparato amministrativo, perché, come rilevato prima, soprattutto gli incaricati “esterni” rischiano di essere nominati in quanto contigui alla politica.
Invece, il citato comma 8, molto più seriamente, richiede proprio un’indipendenza dalla politica e dal sindacato, senza commisurarla all’appartenenza o meno a ruoli dell’ente. Infatti, la norma prevede: “I componenti dell’organismo indipendente di valutazione non possono essere nominati tra soggetti che rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni, ovvero che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto simili rapporti nei tre anni precedenti la designazione”.
Rapporti diretti con la politica o con le organizzazioni sindacali sono la causa ostativa alla partecipazione agli organi di valutazione, non lo status di segretari. Dispiace che la Civit, fornendo pareri che, dato il ruolo, non possono non essere considerati autorevoli, dispensi chiavi di lettura distorte della normativa, peraltro, in questo caso, negativamente incidenti sul ruolo e la funzione dei segretari. Contribuendo, indirettamente, ad un ripensamento in chiave negativa.